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      “數據財政”接棒“土地財政”的第一步——公共數據授權運營(yíng)探索
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      在數字化時(shí)代,數據被譽(yù)為“新的石油”,據麥肯錫計算,公共數據規模占全社會(huì )數據規模的80%左右,我國公共數據具有的潛在開(kāi)放價(jià)值為10萬(wàn)億元-15萬(wàn)億元,“數據財政”有望接棒“土地財政”。

      在“數據財政”的熱潮下,各個(gè)地方都在積極探索數據資產(chǎn)變現的商業(yè)模式。例如去年,衡陽(yáng)與懷化就對城市公共數據特許經(jīng)營(yíng)權拍賣(mài)進(jìn)行了探索。雖然后續被相繼叫停,但也引發(fā)了極大的反響。

      那么既安全合規符合商業(yè)化邏輯的公共數據授權運營(yíng)之路到底要如何走?本文通過(guò)對當前北京、杭州等多地的實(shí)踐做法進(jìn)行總結與分析,為公共數據授權運營(yíng)落地提供參考。

       

      一、對公共數據交易特許經(jīng)營(yíng)權的探索

       

      2023年11月15日,湖南衡陽(yáng)宣布引發(fā)業(yè)內廣泛關(guān)注的“政務(wù)數據第一拍”被緊急叫停,原因是行政審批局于14日來(lái)函要求暫停,衡陽(yáng)行政審批局在當地主要職責包括推動(dòng)政府數據資源開(kāi)放共享,該項目暫停也就是意味著(zhù)行政審批局認為這樣拍賣(mài)特許經(jīng)營(yíng)權是不合宜的。

      不久之后,12月12日,懷化市公共資源交易中心網(wǎng)也發(fā)布公告,宣布懷化市本級大數據處置項目特許經(jīng)營(yíng)權項目終止,公告指出,項目終止的原因是,“因項目有重大變化,現對懷化市本級大數據處置項目特許經(jīng)營(yíng)權項目進(jìn)行終止”。

      雖然官方對于交易叫停的原因并未做出明確解釋?zhuān)需b于公共數據的特殊屬性,如場(chǎng)景依賴(lài)性、共享性、時(shí)效性、可加工性等,以及當前條件上尚不成熟,包括制度的頂層設計、政企的合作界面、公共數據運行的技術(shù)標準與環(huán)境等方面存在的缺失,以及由此可能引發(fā)的隱債風(fēng)險等,這個(gè)結果也并不令人意外。

       

       

      二、公共數據授權運營(yíng)實(shí)踐路徑

       

      事實(shí)上,對公共數據授權運營(yíng)機制,國家層面一直保持積極鼓勵的態(tài)度。根據《關(guān)于構建數據基礎制度更好發(fā)揮數據要素作用的意見(jiàn)》,對“用于公共治理、公益事業(yè)的公共數據”可有條件無(wú)償合用,而對“用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數據”可有條件有償使用。

      對此,各地方積極探索,尤其是可有條件有償使用的產(chǎn)業(yè)數據,除上海的統一授權模式(上海市授權上海大數據集團負責統一歸集公共數據,開(kāi)展數據運營(yíng)工作)外也涌現出一些特色實(shí)踐之路,如浙江(杭州、寧波)、山東(青島)、湖南(長(cháng)沙)、北京、上海、廣東等。

       

      表1  杭州、青島、長(cháng)沙、北京的政策授權框架

      (資料來(lái)源:網(wǎng)絡(luò )公開(kāi)資料,卓遠整理)

       

       

       

      多場(chǎng)景授權運營(yíng)模式

       

       

      該模式下依據不同主題/領(lǐng)域/場(chǎng)景/區域,由政府公共數據部門(mén)授予多個(gè)不同屬性的運營(yíng)主體,依據行業(yè)特點(diǎn)開(kāi)展公共數據授權運營(yíng),對于數據進(jìn)行加工、運營(yíng)與產(chǎn)品開(kāi)發(fā)服務(wù)等。

      典型代表如北京市面向不同行業(yè)打造多個(gè)公共數據專(zhuān)區,針對金融行業(yè),授權北京金融控股全資子公司北京金融大數據公司為金融專(zhuān)區公共數據授權運營(yíng)單位。

      還有杭州、寧波、溫州,尤其是寧波對運營(yíng)單位的授權方式提出了明確的要求與條件。在《寧波市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)寧波市公共數據授權運營(yíng)管理實(shí)施細則(試行)的通知》明確提出“申請公共數據授權運營(yíng)的單位要圍繞擬申請使用的公共數據和擬開(kāi)發(fā)的數據產(chǎn)品、服務(wù),在規定期限內向市公共數據主管部門(mén)提出測試驗證申請,并按照要求提交相關(guān)的公共數據清單、開(kāi)發(fā)方式及市場(chǎng)化應用方案”,而市大數據局則在應在免費為運營(yíng)單位提供最長(cháng)不超過(guò)6個(gè)月免費數據實(shí)驗實(shí)驗室服務(wù),并根據測試驗證報告及專(zhuān)家評審意見(jiàn)最終確定運營(yíng)單位。

       

       

       

      兩級授權模式

       

       

      該模式采用兩級授權形式,完成公共數據運營(yíng)及加工的授權。

      首先由市政府整體授權具有國資背景的公司承擔該地區所有公共數據運營(yíng)(公共數據綜合運營(yíng)商/或分類(lèi)運營(yíng)商),再由運營(yíng)方依據不同行業(yè)/場(chǎng)景,分散授權給不同行業(yè)數據開(kāi)發(fā)方,開(kāi)發(fā)滿(mǎn)足場(chǎng)景需求的數據產(chǎn)品。

      如長(cháng)沙授權市授權多個(gè)數據運營(yíng)主體進(jìn)行數據運營(yíng),再引入多主體開(kāi)展數據產(chǎn)品開(kāi)發(fā),實(shí)現公共數據“運營(yíng)+加工”相分離。福建則授權福建大數據集團作為公共數據資源一級開(kāi)發(fā)主體負責數據運營(yíng),并由大數據公司與二級開(kāi)發(fā)主體簽訂數據使用進(jìn)行產(chǎn)品開(kāi)發(fā)。

      除此之外,還有如濟南提出的由“大數據主管部門(mén)綜合授權、數據提供單位分領(lǐng)域授權”的綜合授權方式,需要綜合授權的由大數據主管部門(mén)根據社會(huì )主體的數據需求和數據提供單位申請,發(fā)布公共數據授權運營(yíng)申報公告,明確授權方式、授權范圍、申報條件、評審標準及其他有關(guān)要求;需要分領(lǐng)域授權的,由數據提供單位會(huì )同大數據主管部門(mén)組織第三方專(zhuān)家進(jìn)行綜合評審,初步確定運營(yíng)單位名單并向社會(huì )公示。

      雖然目前各地對公共數據授權運營(yíng)的探索進(jìn)展并不一致,但大體上對政企之間的分工界面達成了基本的共識,行業(yè)主管部門(mén)負責公共數據治理、以及運營(yíng)平臺(域)及相關(guān)實(shí)驗室等相關(guān)基礎設施的建設,運營(yíng)單位則在獲得授權后在該運營(yíng)平臺(域)上對數據進(jìn)行加工與商業(yè)化運營(yíng)。而這也將進(jìn)一步產(chǎn)生相關(guān)成本費用承擔的問(wèn)題,對此,寧波也提出了解決方案,可供借鑒:

      一是運營(yíng)單位在數據加工處理或提供服務(wù)過(guò)程發(fā)現公共數據存在質(zhì)量問(wèn)題的,可向公共數據主管部門(mén)提供數據資源質(zhì)量治理需求;

      二是運營(yíng)單位使用市公共數據運營(yíng)平臺(域)的計算資源,則需承擔相應成本;

      三是運營(yíng)單位應無(wú)償協(xié)助數據提供單位開(kāi)展數據資源質(zhì)量治理。

       

       

      三、公共數據授權運營(yíng)落地要點(diǎn)

       

      從上述的分析,我們也會(huì )發(fā)現公共數據授權運營(yíng)是一個(gè)系統性工程,涉及多方利益主體,具體在授權落地過(guò)程中還需要注意以下事項。

       

       

      完善頂層設計

       

       

      地方應結合地方實(shí)際,在數據資產(chǎn)入表的政策紅利背景下,按照“數據資源化、資源產(chǎn)品化、產(chǎn)品資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化”的整體邏輯,率先出臺系列專(zhuān)門(mén)針對公共數據授權運營(yíng)的政策法規,對多方利益主體的權責界面、職責分工等方面進(jìn)一步完善,引領(lǐng)公共數據類(lèi)的資產(chǎn)入表的試點(diǎn)工作。

      除此以外,還可出臺一定的配套的產(chǎn)業(yè)政策來(lái)培育和激勵數商生態(tài),例如稅收返還、補貼等方式,或在數據層,配套出臺了相應的專(zhuān)項資金激勵第三方運營(yíng)主體能夠積極投入要素化產(chǎn)品的生產(chǎn),例如將數據加工為安全的API管道等。

       

      圖1:數據資產(chǎn)入表流程圖

       

       

       

      政府側:圍繞戰略方向差異化

      設計授權模式

       

       

      由于公共數據授權運營(yíng)未有頂層設計,因此在地方實(shí)踐中有較大的嘗試空間。

      當前不同的運營(yíng)模式和授權模式的設計,也是因為不同的地方有著(zhù)完全不一樣的社會(huì )-經(jīng)濟環(huán)境、不一樣的經(jīng)濟結構和發(fā)展水平、不一樣的數字化生態(tài)和信息化基礎、不一樣的產(chǎn)業(yè)聚焦和治理重點(diǎn),因此地方在開(kāi)展授權運營(yíng)時(shí)相應需要有針對性的采用不同的模式:

      如重點(diǎn)依賴(lài)本地單一國企,撬動(dòng)當地豐富數商生態(tài)等;

      如無(wú)條件開(kāi)放的數據,可選擇集中授權的方式,交由公共數據授權運營(yíng)單位自行選擇開(kāi)發(fā)利用。受限開(kāi)放類(lèi)型,以行業(yè)主導或者具體場(chǎng)景為依托開(kāi)展授權運營(yíng)的方式更符合安全性和高效性的要求。

       

       

       

       

      企業(yè)側:以成效為導向

      進(jìn)一步加強場(chǎng)景挖掘能力

       

       

      各地授權政策中對于運營(yíng)主體提出了將對運營(yíng)主體的篩選程序、運營(yíng)成效的評估考核等,如寧波提出“一場(chǎng)景一授權,一授權一預案”“公共數據主管部門(mén)會(huì )同有關(guān)單位或委托第三方機構,對該單位執行協(xié)議情況進(jìn)行年度評估”,這也就對運營(yíng)主體的場(chǎng)景挖掘能力與場(chǎng)景運營(yíng)能力提出了更高的要求。

      如在公益性場(chǎng)景方面,包括在公共安全、市場(chǎng)監督、交通管理、城市建設、城市服務(wù)、社會(huì )保障、公共衛生、綠色環(huán)保等場(chǎng)景實(shí)現落地應用。

      商業(yè)化應用場(chǎng)景方面,目前金融領(lǐng)域的征信、貸款、保險等業(yè)務(wù)場(chǎng)景先行,跑通了公共數據助力產(chǎn)業(yè)發(fā)展的鏈路,涉農或中小微企業(yè)、個(gè)體工商戶(hù)的普惠金融提效、基于醫保數據聚合實(shí)現的智能核保,以及應用供電、供水、環(huán)保排放等多源數據融合的綠色金融惠企政策落地等。

      此外,也有地方已經(jīng)實(shí)現了公共數據在其他行業(yè)領(lǐng)域的應用,比如杭州規劃的綜合體數字化運營(yíng)賦能以及生物醫藥產(chǎn)業(yè)鏈和要素鏈的融合等。

       

      表2 公共數據授權運營(yíng)場(chǎng)景實(shí)踐

      (資料來(lái)源:網(wǎng)絡(luò )公開(kāi)資料,卓遠整理)

       

      附:各地數據集團組建情況盤(pán)點(diǎn)(不完全統計)

      (資料來(lái)源:網(wǎng)絡(luò )公開(kāi)資料,卓遠整理)

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