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      數據要素有效配置與城市國企的價(jià)值邏輯
      閱讀數:133

       

       

      作者:吳健

      南京卓遠資產(chǎn)管理有限公司總經(jīng)理

      作者:賈西貝

      深圳市華傲數據科技有限公司首席執行官

       

      一、城市高質(zhì)量發(fā)展要求對數據要素進(jìn)行有效配置

       

      隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展,我國已進(jìn)入了工業(yè)化的中后期及城鎮化以人為本的新時(shí)期,新時(shí)代經(jīng)濟呈現由高速增長(cháng)轉為高質(zhì)量發(fā)展的特征。

      黨的二十大報告提出:“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設社會(huì )主義現代化國家的首要任務(wù)”,并對“加快構建新發(fā)展格局,著(zhù)力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”作出戰略部署。城市是經(jīng)濟發(fā)展的主題,也是高質(zhì)量發(fā)展的重要載體。

      高質(zhì)量發(fā)展的內涵包括:高質(zhì)量的供給、高質(zhì)量的需求、高質(zhì)量的配置、高質(zhì)量的投入產(chǎn)出、高質(zhì)量的收入分配和高質(zhì)量的經(jīng)濟循環(huán)。而要素的高質(zhì)量配置,提高要素配置效率,是進(jìn)一步激發(fā)全社會(huì )創(chuàng )造力和市場(chǎng)活力,推動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革的關(guān)鍵。

      如何開(kāi)展高質(zhì)量的配置?在中共中央國務(wù)院《關(guān)于構建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機制的意見(jiàn)》中,提出了要素配置的四大原則:

      一是市場(chǎng)決定,有序流動(dòng)。

      二是健全制度,創(chuàng )新監管。

      三是問(wèn)題導向,分類(lèi)施策。

      四是穩中求進(jìn)。

      其中對問(wèn)題導向、分類(lèi)施策具體表述為:針對市場(chǎng)決定要素配置范圍有限、要素流動(dòng)存在體制機制障礙等問(wèn)題,要根據不同要素屬性、市場(chǎng)化程度差異和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要,進(jìn)行分類(lèi)完善。

      對于城市而言,地方政府如何對其可控要素開(kāi)展以問(wèn)題為導向的分類(lèi)施策就成為城市能否實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展的重要一環(huán)。經(jīng)典理論認為,政府的職能是綜合了政治職能、社會(huì )職能和經(jīng)濟職能。要高質(zhì)量的實(shí)現綜合職能,充分發(fā)揮市場(chǎng)在要素配置中的決定作用是應有之意,但由于市場(chǎng)天然具有在某些領(lǐng)域失靈和有限理性的屬性,政府就具有了在一定階段內改善、引導相關(guān)要素配置的職責,通過(guò)有效市場(chǎng)和有為政府,最終實(shí)現要素的有效配置。

      《意見(jiàn)》也進(jìn)一步明確了五大生產(chǎn)要素,包括土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)和數據,其中數據的定位從“十三五”的“基礎性戰略資源”提升到了《意見(jiàn)》中的“第五種生產(chǎn)要素”。

      同時(shí),我們認為數據是地方政府的可控要素,是需要加快培育和引導的,是需要以城市高質(zhì)量發(fā)展為導向,分類(lèi)施策的。能不能對數據要素進(jìn)行有效配置,決定了能不能提升政府的治理能力,能不能做好政府的數字化轉型,能不能享受數字紅利,能不能由數據來(lái)賦能社會(huì )。

       

       

      二、數據要素配置中的相關(guān)問(wèn)題

       

      在不同的社會(huì )發(fā)展階段,對生產(chǎn)要素的理解和需求都是不同的,農業(yè)社會(huì )消耗的是土地資源,工業(yè)社會(huì )消耗的是石油和電力,馬上到來(lái)的數字化社會(huì )消耗的就是數據資源。因此,數據這一要素應該放到“數字化”這一宏觀(guān)背景和生產(chǎn)關(guān)系中來(lái)看。

      數字化是以大數據、人工智能、云計算、區塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、5G等為核心技術(shù),然后再以這些技術(shù)賦能社會(huì )、經(jīng)濟、政府的過(guò)程,從應用角度來(lái)說(shuō)就是“一景領(lǐng)三算”,即應用場(chǎng)景(或業(yè)務(wù)場(chǎng)景)和算力(計算能力)、算法、算料(用于計算的生產(chǎn)資料,即數據)。

      “三算”必須為“一景”服務(wù),用應用場(chǎng)景來(lái)引領(lǐng)算力算法和算料。數字化技術(shù)發(fā)展至今,算力和算法已經(jīng)不再是非常稀缺的資源,“一算一景(算料和業(yè)務(wù)場(chǎng)景)”才是關(guān)鍵,兩者也是內在關(guān)聯(lián)的,相應的業(yè)務(wù)場(chǎng)景需要相應的數據,而相關(guān)領(lǐng)域的數據也催生出了新型的應用場(chǎng)景和解決方案,進(jìn)一步講,如何有效配置數據,就決定了數字化能否通過(guò)應用場(chǎng)景為政府、經(jīng)濟、社會(huì )服務(wù)和賦能。

       

       

      目前,國家層面已出臺了《網(wǎng)絡(luò )安全法》、《數據安全法》、《個(gè)人信息保護法》等數據類(lèi)立法,各地也紛紛出臺了相關(guān)規范,如《深圳經(jīng)濟特區數據條例》、《上海市數據條例》、《重慶市數據條例》、《浙江省數字經(jīng)濟促進(jìn)條例》、《廣東省數字經(jīng)濟促進(jìn)條例》、《山東省大數據發(fā)展促進(jìn)條例》、《海南自由貿易港建設總體方案》等,這些立法和規范為數據的配置和應用劃定了邊界,使數據要素在為經(jīng)濟、社會(huì )和政府賦能的同時(shí),避免個(gè)人安全、公共安全、國家安全遭到侵害。

      在解決了數據配置和應用的合法性之后,推動(dòng)數據有效配置還需要關(guān)注以下問(wèn)題:

      一是機制保障,解決數據權利、數據責任和正向激勵的問(wèn)題。比如前文提過(guò)的用“三算”來(lái)支撐“一景”,算料(數據)是非常重要的,需要相關(guān)單位提供數據時(shí),可能會(huì )覺(jué)得數據就是權力,數據的提供是不是權力也移交了?有的覺(jué)得數據就是責任,在提供數據的過(guò)程中是不是會(huì )暴露出哪塊工作沒(méi)做好?數據中萬(wàn)一有錯,這個(gè)責任誰(shuí)擔?這就需要政府設計一套體現正向激勵的機制來(lái)保障要素配置和數字化轉型的積極性。

      二是需要解決數據配置與數字化創(chuàng )新的可持續問(wèn)題。什么樣的數據配置模式能激發(fā)出持續的數字化創(chuàng )新?很多地方在嘗試一些數據配置方式后,通過(guò)“三算一景”做了一些突破和創(chuàng )新,但一次創(chuàng )新成功之后,能不能把這些創(chuàng )新變成常態(tài)化機制?通過(guò)流程再造,使這類(lèi)配置和創(chuàng )新固化下來(lái),避免數據“斷流”,導致數字化轉型的停滯與倒退

      三是數據配置要特別重視“數字基礎設施”的建設,“數字基礎設施”就是以大數據、人工智能、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、區塊鏈、5G等為核心的這些底層技術(shù)和基礎設施,這些技術(shù)和基礎設施有沒(méi)有建好就是三算沒(méi)有協(xié)同支撐好業(yè)務(wù)場(chǎng)景的關(guān)鍵。沒(méi)有好的“數字基礎設施”就不能持續地支撐一個(gè)城市不斷地去開(kāi)展數字化創(chuàng )新和應用場(chǎng)景的開(kāi)發(fā)和賦能。

       

       

      三、數字政府中的一景領(lǐng)三算

       

      本著(zhù)“人民數據人民用”的理念,在數字政府、數字經(jīng)濟和數字社會(huì )三大領(lǐng)域,數字政府的轉型建設尤為重要,《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中明確提出,中國要“加強數字社會(huì )、數字政府建設,提升公共服務(wù)、社會(huì )治理等數字化智能化水平”。更好地運用互聯(lián)網(wǎng)、大數據、人工智能等技術(shù)手段建設數字政府,越來(lái)越成為推動(dòng)政府職能轉變、增強政府執政能力、提高政府行政效率、提升政務(wù)服務(wù)水平的重要路徑。

      中國的政府數字化轉型經(jīng)歷從非電子化到電子化,從電子政務(wù)到智慧城市,到如今的數字政府時(shí)代,已經(jīng)進(jìn)入到了深挖應用場(chǎng)景的時(shí)代,真正要讓大數據、人工智能等支撐城市發(fā)展、服務(wù)社會(huì )民生,就要讓“三算”和應用場(chǎng)景很好地結合起來(lái),用深挖出來(lái)的應用場(chǎng)景去牽引算法、算力、算料,所以應用場(chǎng)景是政府數字化轉型里非常關(guān)鍵的一點(diǎn)。

       

       

       數據辦與算法辦:第一個(gè)場(chǎng)景是服務(wù)。政府除了經(jīng)濟建設之外的另一個(gè)重要職能是社會(huì )建設,服務(wù)百姓、服務(wù)企業(yè)。“十四五”規劃里面提“數字經(jīng)濟”,體現了政府服務(wù)企業(yè)、產(chǎn)業(yè)的職能;提“數字社會(huì )”,體現了政府服務(wù)百姓的職能。

      服務(wù)職能里有哪些數字化的應用場(chǎng)景呢?譬如上海首創(chuàng )的“一網(wǎng)通辦”,浙江首創(chuàng )的“最多跑一次腿”,深圳首創(chuàng )的“秒批”,國家倡導各地推進(jìn)的“免申即享”這些都是服務(wù)應用場(chǎng)景。

      數據管與算法管:第二個(gè)場(chǎng)景是治理。黨的十八屆三中全會(huì )提出:全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會(huì )主義制度,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化

      那么如何有效提升政府的治理能力?如何讓社會(huì )更有序、更好?比如,能不能杜絕過(guò)世的人還在領(lǐng)社保?能不能杜絕開(kāi)寶馬的還在住經(jīng)濟適用房?能不能杜絕企業(yè)去騙取政府補貼?這就涉及到“一網(wǎng)統管”,涉及到用數字化技術(shù)來(lái)提升政府的治理能力。在治理維度如今也有了很多數字化應用,比如通過(guò)大數據和人工智能的結合去監控水質(zhì)、環(huán)境、污染現象、通過(guò)數據實(shí)現精準抗疫、實(shí)現科技抗疫少擾民等。

      用數據決策:第三個(gè)場(chǎng)景是決策。城市大腦、城市運營(yíng)都在這個(gè)維度里。

      這個(gè)維度的應用有很多實(shí)踐案例,比如杭州的城市大腦,通過(guò)大數據、人工智能來(lái)指揮紅綠燈,讓城市更智能;深圳推動(dòng)政務(wù)服務(wù)從“人找政策”轉變?yōu)?ldquo;政策找人”,為營(yíng)商環(huán)境提升安上“政策大腦”,讓企服政策更為透明,企業(yè)享受政策更加便捷。創(chuàng )建政策機器人,在企業(yè)服務(wù)、市民服務(wù)中讓更加主動(dòng)的數據辦、算法辦,代替了傳統的人工辦,讓更加透明的數據審批、算法審批代替傳統的人工批,以高質(zhì)量數據驅動(dòng)了“免申即享”“反向辦”“親清政企平臺”等數字營(yíng)商環(huán)境。

      以上這些,都是數字政府中“三算一景”里的“一景”,只有有了這些應用場(chǎng)景,才能讓數字化技術(shù)不是為了技術(shù)而技術(shù),而真正能給政府、百姓、企業(yè)、社會(huì )帶來(lái)實(shí)惠。所以應用場(chǎng)景是數字政府轉型里非常寶貴、稀缺的“鑰匙”。

       

       

      四、城市國企在數字化政府中的價(jià)值邏輯

       

      上文我們較為完整的闡述了數字化轉型中數字政府的重要性,數字政府可通過(guò)“一景領(lǐng)三算”的方式來(lái)實(shí)現,而“一景領(lǐng)三算”中,最為重要的是“應用場(chǎng)景”和“算料(即數據)”。

      數據是五大生產(chǎn)要素之一,需要通過(guò)有權機構進(jìn)行有效配置;應用場(chǎng)景則需要將實(shí)際需求和相關(guān)技術(shù)創(chuàng )新結合來(lái)實(shí)現。同時(shí),數據和應用場(chǎng)景在不同的城市,因為城市的資源稟賦、發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)布局、人口結構的不同,具有極大的差異性。

      那么城市應該如何去配置數據要素?城市國企在數字政府中應該承擔什么樣的角色?如何發(fā)揮市場(chǎng)的力量創(chuàng )新的運用數據來(lái)為政府服務(wù)與賦能?

      一個(gè)城市的數據如果按照數據來(lái)源單位(數源單位)數據使用場(chǎng)景(場(chǎng)景單位)兩個(gè)維度分類(lèi),可以劃分為公共數據中的政務(wù)數據、公共數據中的非政務(wù)數據、企業(yè)數據中的國企數據、企業(yè)數據中的非國企數據等。由此,可以歸納出政用模式:政府數據政府用、公共數據政府用、國企數據政府用(數據賦能的國資監管)、企業(yè)數據政府用(政府的數據集采);民用模式:政府和企業(yè)的數據開(kāi)放;商用模式:政府數據國企用、政府數據企業(yè)用。

      首先我們來(lái)看一個(gè)簡(jiǎn)單的要素配置模型:

       在上圖中數據作為地方政府的可控要素,在初次配置時(shí),理論上可以采取兩種方式:

      一種是通過(guò)市場(chǎng)化手段直接向非城市國企配置,另一種是通過(guò)行政手段向城市國企配置,而兩個(gè)主體都可以通過(guò)數據運營(yíng)來(lái)實(shí)現產(chǎn)出,服務(wù)于城市發(fā)展。

      但由于數據要素尚屬于相對敏感要素,直接向非城市國企配置,容易伴生一些安全問(wèn)題和負面影響,因此從大部分的實(shí)踐來(lái)看,政府數據還是主要向城市國企配置。但城市國企因其參與數字化工作的歷史較短、缺乏數字化領(lǐng)域(大數據、人工智能、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、區塊鏈、5G)中的相關(guān)核心技術(shù)、對市場(chǎng)應用場(chǎng)景的創(chuàng )新能力尚不足,可能導致數據要素沉淀而無(wú)法發(fā)揮出應有的價(jià)值。而市場(chǎng)中較多的非城市國企,恰恰在上述三方面擁有比較優(yōu)勢。

      因此,需要城市國企對數據要素進(jìn)行二次配置,在市場(chǎng)中尋找有利于數據要素發(fā)揮最大價(jià)值的合作伙伴和解決方案,同時(shí)建立起讓“運動(dòng)員”“裁判員”分離的“管運審分離”(管理、運營(yíng)、審計)機制。

      其中城市國企發(fā)揮對數據要素的管理和符合市場(chǎng)機制的二次配置,特別是首先實(shí)踐對國企數據、政務(wù)數據和公共數據的統一匯聚和二次配置,同時(shí)做好城市數字化工作的運營(yíng)代甲方、運營(yíng)總集方和運營(yíng)審計方角色;非城市國企發(fā)揮應用場(chǎng)景的創(chuàng )設、數字化工作的運營(yíng)服務(wù)方和賦能方;政府最終負責對數據要素價(jià)值發(fā)揮的監管作用。

      這樣城市國企和非城市國企協(xié)同,讓城市從傳統城建的統一供水、統一供電、統一供氣,延伸到新城建的統一供算、統一供數,以統一供數為抓手逐步實(shí)現數據要素的政用、民用、商用。

      綜上,我們認為地方政府、城市國企和市場(chǎng)主體,在數據要素的配置和運用中,應充分發(fā)揮自身使命所產(chǎn)生的定位,定位所產(chǎn)生的價(jià)值,價(jià)值所催生的能力,共同來(lái)推動(dòng)數字政府的建設,其中城市國企既是數據要素初始配置的載體,擔負著(zhù)數據安全、數據管理的責任;更重要的是發(fā)揮起市場(chǎng)窗口的作用,在充分全面理解城市發(fā)展戰略、社會(huì )民生需求的基礎上,本著(zhù)公平公正的原則,通過(guò)市場(chǎng)化手段,對數據要素開(kāi)展二次配置、集中供數,發(fā)現和選擇有核心競爭力的市場(chǎng)主體來(lái)深挖應用場(chǎng)景,為數字政府服務(wù)和賦能。

       

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